Почему Польша избежала олигархии: роль антимонопольного законодательства и гражданского общества

Zagraniczni eksperci, ci wielcy guru neoliberalizmu, którzy niebawem przyjadą do Polski i nie będą wychodzić z Marriotta, będą naciskać na jak największe tempo transformacji. Nie powinni więc im patrzeć na ręce. Wolny rynek ponad wszystko. Społeczeństwo też nie walnie pięścią w stół – wbita obywatelom PRL do głowy logika „załatwiania” i kombinatorstwo są znormalizowane. Zbliżone procesy dzieją się we wszystkich innych państwach bloku wschodniego. Zły duch komunizmu na odchodne rzuca na ich żyzne gleby garść ziaren oligarchii. Z tych ziaren wyrosną dorodne fortuny. Niemal wszędzie, ale nie w Polsce. W Rosji czy Ukrainie oligarchizacja poskutkuje m.in. powszechną korupcją, zmniejszeniem konkurencji w gospodarce, nieefektywnym wykorzystywaniem zasobów, osłabieniem instytucji i praworządności, mniejszą wiarygodnością państwa, większym ryzykiem dla inwestorów czy wysokimi nierównościami. Zgodnie z modelem opracowanym przez dr. Jakuba Karnowskiego i dr. hab. Przemysława Szufla z SGH, wzrost zysku oligarchy – w porównaniu z sytuacją, w której oligarchy nie ma – zawsze prowadzi do spadku PKB, a jego skala okazuje się zaskakująco duża: wzrost tego zysku o 1 dol. może skutkować spadkiem PKB o 4,8 dol. Poziom negatywnego wpływu w znacznym stopniu zależy od „odległości” między oligarchą a zasobami naturalnymi. Majątki takich rosyjskich oligarchów jak Władimir Potanin (30 mld dol. wg „Forbesa”) czy Roman Abramowicz (9 mld dol.), a także ukraińskich pokroju Rinata Achmetowa (8 mld dol.) rosły kosztem gospodarek tych państw i dobrobytu ich obywateli. Kraje te mogłyby być dziś w zupełnie innym miejscu. Oczywiście u nas też z tej gleby coś tam wyrosło. Był przecież Aleksander Gudzowaty, handlujący z Rosją gazem twórca Bartimpeksu, od którego pochodziła połowa środków na fundusz wyborczy Lecha Wałęsy przed kampanią w 1995 r. Był i Jan Kulczyk, „etatowy” najbogatszy Polak, działający głównie w branży energetycznej i infrastrukturalnej, któremu zarzucano, że w 2002 r. ustalał skład rady nadzorczej Orlenu z Aleksandrem Kwaśniewskim. Był Ryszard Krauze i jego Prokom, który uzyskał „kontrakt stulecia” z ZUS-em. Byli i inni. Fot.: Materiały prasowe Tyle że zbyt bliskie relacje biznesu z polityką nie zawsze oznaczają system oligarchiczny. Czasem są to po prostu, cóż, zbyt bliskie relacje biznesu z polityką, a te zdarzają się nawet w USA. Oligarchię definiuje się jako rządy nielicznych, zwykle najbogatszych – zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie. Potocznie niektórzy rozumieją ją też jako układ, w którym cała klasa przedsiębiorców bogaci się poprzez kontakty polityczne. Natomiast nawet jeśli przyjęlibyśmy za obowiązujące obydwa ujęcia, nadal należy stwierdzić, że Polsce udało się uniknąć tej plagi. Ekonomiści z UW, dr Katarzyna Sałach-Dróżdż i prof. Michał Brzeziński, dokonali analizy list najbogatszych Polaków według „Wprost” z lat 2002–2018 (tygodnik zaczął publikować te zestawienia jako pierwszy, lista „Forbesa” ukazuje się od 2005 r.). Celem było zbadanie wpływu powiązań politycznych najbogatszych na poziom ich majątku, mobilność w grupie osób zamożnych, a także ryzyko wypadnięcia z listy stu. Spośród 266 osób, które w tym okresie znajdowały się na liście, tylko 5 proc. miało powiązania polityczne, a 7 proc. posiadało majątek pochodzący z prywatyzacji. „Z naszej analizy wynika, że powiązania polityczne nie są związane z poziomem zamożności polskich multimilionerów, za to wiążą się z niższym o 20–30 proc. prawdopodobieństwem awansu w rankingu najbogatszych. Ponadto bycie byłym członkiem partii komunistycznej lub informatorem tajnej policji zwiększa ryzyko wypadnięcia z listy najbogatszych Polaków o 79 proc. Podsumowując, nasze wyniki pokazują, że w przeciwieństwie do niektórych innych krajów postsocjalistycznych, takich jak Rosja czy Ukraina, niewiele wskazuje na to, by polska gospodarka cierpiała z powodu kapitalizmu kumoterskiego” – piszą. Ryszard Krauze z prezydentem Aleksandrem Kwaśniewskim. Prokom zasłynął „kontraktem stulecia” na informatyzację ZUS-u. Fot.: Dominik Sadowski/Agencjawyborcza.pl Nie da się wskazać jednej przyczyny, dlaczego tak się stało. Był to raczej splot wielu czynników i działań kolejnych rządów, które – paradoksalnie – wcale nie prowadziły takiej samej polityki. Po prostu w odpowiednim czasie w odpowiednim miejscu znaleźli się odpowiedni ludzie. Ot, wygraliśmy w loterii transformacyjnej. Ciąg wydarzeń, który pokrzyżuje szyki potencjalnym polskim oligarchom, zaczął się niemal dekadę przed upadkiem komunizmu. Oto bowiem w 1981 r. władze PRL w ramach negocjacji z Solidarnością przystały na przepisy, dzięki którym załogi pracownicze zyskały znaczne uprawnienia właścicielskie. „Osiem lat później, na początku przemian w Polsce, okazało się dobitnie, że własność przedsiębiorstw państwowych jest w istocie po części własnością kolektywną (a w świadomości załóg w przeważającym stopniu), co oznaczało, że państwo nie mogło nią swobodnie dysponować i musiało mieć na to przyzwolenie pracowników danego przedsiębiorstwa” – piszą w analizie „Oligarchia w Polsce – dlaczego jej nie ma?” prof. Maciej Bałtowski i dr Stefan Sękowski z UMCS. I dalej: „Silna rola związków zawodowych i załóg pracowniczych, które miały wobec przedsiębiorstw państwowych ustawowe uprawnienia właścicielskie, istotnie zdeterminowała kształt polskiego modelu przekształceń własnościowych – unikalnego wśród państw wychodzących z socjalizmu. Fakt ten spowodował, że przestrzeń dla potencjalnego układu oligarchicznego była w polskiej gospodarce bardzo ograniczona. Inaczej rzecz się miała za granicą, np. w Rosji, gdzie słabe związki zawodowe w niewielkim stopniu wpływały na transformację gospodarczą po rozpadzie ZSRR”. Aleksander Gudzowaty był twórcą Bartimpeksu, którego jedynym głównym obszarem działalności był obrót rosyjskim gazem. Na zdjęciu z premierem Leszkiem Millerem. Fot.: Witold Rozbicki/ Reporter Tak więc o ile opinia publiczna mogła być zbyt zajęta swoimi „szczękami” na bazarach, by zajmować się przebiegiem prywatyzacji, ta odbywała się pod czujnym okiem załóg. Co więcej, starych dyrektorów szybko zastąpiono nowymi ludźmi, często powiązanymi z Solidarnością. Zerwanie tej ciągłości także było charakterystyczne dla Polski. Nowe przepisy z 1990 r. zapewniły dodatkowo ramy prawne dla zwrotu wyprowadzonego już majątku, utrudniały jego dalsze wyprowadzanie oraz ułatwiały przejmowanie firm przez pracowników. Prywatyzacja nomenklaturowa spaliła na panewce właściwie chwilę po starcie transformacji. Oprócz przepisów wzmacniających załogi pracownicze, jeszcze w latach 80. przyjęto również przepisy antymonopolowe. W ten sposób próbowano reformować gospodarkę socjalistyczną, choć w tym okresie już przewidywano, że jej dni są policzone. „Ścierały się wówczas dwa skrajne poglądy: utworzenia z przyszłej gospodarki wielkiego, zhierarchizowanego superkombinatu oraz realizacji wzorca normalnej konkurencyjnej gospodarki rynkowej. W drugiej połowie lat 80. przewagę zyskała druga koncepcja, upatrująca w konkurencji między przedsiębiorstwami szansę na poprawę jakości i wydajności pracy. Był to ewenement na skalę całego ówczesnego tzw. obozu socjalistycznego” – pisze w swoim tekście „Polski rynek bez monopoli i oligarchów. Jak to się stało” ekonomista prof. Andrzej Sopoćko, prezes UOKiK w latach 1995–1997 i późniejszy wiceminister finansów. „W tamtym czasie, a więc jeszcze przed początkiem transformacji, przygotowano ustawę o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym z 1987 r. Nie była to atrapa. [...] Przygotowano się też instytucjonalnie do skutecznego egzekwowania zapisów antymonopolistycznych” – dodaje współautor tamtej ustawy, wówczas młody naukowiec. Jan Kulczyk z prezydentem Lechem Wałęsą. „Etatowemu” najbogatszemu Polakowi zarzucano, że ustalał z prezydentem Kwaśniewskim skład rady nadzorczej Orlenu. Fot.: Andrzej Grygiel/PAP Sopoćko ma tu na myśli powołany tymi przepisami Departament Antymonopolowy w ramach Ministerstwa Finansów, który z czasem przekształcono w Urząd Antymonopolowy, a następnie w UOKiK. W latach 1989–1991 podzielono 66 komunistycznych molochów na ok. 530 przedsiębiorstw państwowych. Zmiany objęły także energetykę, która u naszych sąsiadów okazała się istną wylęgarnią oligarchów. Wszystko to pomogło zapobiec przeistoczeniu się monopoli socjalistycznych w kapitalistyczne, z których mogły wyrosnąć fortuny oligarchiczne. Tak stało się np. w Rosji. W bankowości za to łączono – z 430 oddziałów NBP stworzono dziewięć banków państwowych, które następnie zostały poddane komercjalizacji, a w końcu prywatyzacji. Rozpoczęto bliską współpracę z bankami zagranicznymi, w 1992 r. zaostrzono też prawo bankowe. Nomenklaturowe potworki finansowe nie utrzymały się na rynku. Plan się nie powiódł. Jest to zasługa m.in. bezwzględnego stosowania reguł wolnego rynku przez ekipę prof. Leszka Balcerowicza, wicepremiera i ministra finansów w latach 1989–1991 i 1997–2000. Nowe władze Polski miały świadomość możliwych zagrożeń, choć w tamtym czasie nic przecież nie było całkiem oczywiste. Prof. Balcerowicz tak to wspominał w rozmowie z dr. hab. Pawłem Kowalem z PAN w jego publikacji „Dlaczego w Polsce nie powstała oligarchia?”: „Istniało takie niebezpieczeństwo. Nie byliśmy przecież z jakichś tajemniczych powodów pozbawieni tego ryzyka. Po pierwsze, bardzo zwracała na to uwagę ekipa, którą kierowałem. Chcę tu wspomnieć przedwcześnie zmarłego Krzysztofa Lisa, który był u mnie w ministerstwie i zajmował się Biurem Pełnomocnika do Spraw Przekształceń Własnościowych. Przykładał ogromną wagę do tego, by uniemożliwić interesy między państwowymi firmami czy dyrektorami. Doprowadziliśmy nawet do tego, że w 1989 r. rząd Mazowieckiego przyjął specjalną regulację. Wiedziałem, że jest ten problem, m.in. dzięki Lisowi, ale także mojej żonie – młodej ekonomistce, która jeszcze przed przewrotem opisała przekręty w firmie Igloopol”. Architekt transformacji rynkowej szczególne znaczenie przypisuje tempu prywatyzacji. Balcerowicz krytykuje rządzących w latach 1993–1997 za spowolnienie tego procesu. Chwali zaś swoją drugą ekipę z lat 1997–2000 i ministra skarbu państwa Emila Wąsacza, który przyspieszył ją na nowo. Jego zdaniem duży sektor państwowy zagrażał rozwojowi i demokracji. Nieprzejrzystość systemu szkodzi. Z kolei prof. Sopoćko, bliski współpracownik jednego z następców Balcerowicza – prof. Grzegorza Kołodki, twierdzi, że sprawy mają się zgoła odwrotnie – że oligarchię powstrzymało właśnie wyhamowanie prywatyzacji i uczynienie jej bardziej przejrzystą w latach 1993–1997. Fot.: Materiały prasowe Jak się wydaje, Balcerowicza i Kołodkę mimo wszystkich różnic łączyły pewien idealizm i niechęć do wchodzenia w układy. Poza tym, kto wie, może to właśnie taka sekwencja – terapia wstrząsowa, a potem wciśnięcie prywatyzacyjnego hamulca w trosce o przejrzystość – zapewniła nam rozwój nieobarczony ryzykiem oligarchii? Prof. Bałtowski i dr Sękowski z UMCS piszą: „Transformacja gospodarcza jako całość miała charakter szokowy, a mechanizmy rynkowe wprowadzane były dość bezwzględnie. Jednocześnie jednak prywatyzacja postępowała powoli i pod silną kontrolą związków zawodowych, a próba umasowienia tego procesu zakończyła się niepowodzeniem. W Polsce nie było zatem warunków do przejmowania państwa przez oligarchów”. Na koniec zatrzymajmy się na chwilę przy wspomnianej przez tę dwójkę prywatyzacji masowej, bo jest to szczególnie ciekawy przypadek. Na przykład w Czechach przyjęła ona formę tzw. kuponovki. Obywatelom rozdawano kupony, za które mogli oni sami kupować akcje lub powierzyć je specjalnym funduszom inwestycyjnym. Do dziś najsprytniejsi beneficjenci tamtej akcji przodują na listach najbogatszych. Wśród nich był także zmarły kilka lat temu Petr Kellner, numer jeden na liście czeskiego „Forbesa”. W Polsce nie przeprowadzono takiej akcji na szeroką skalę m.in. z powodu… sporów politycznych i opieszałości. Analogiczny program był ograniczony do 512 spółek, a do tego spóźniony, więc nie był game changerem. W zapobieżeniu oligarchii nie bez znaczenia była też oczywiście rola społeczeństwa obywatelskiego, o wiele silniejszego niż w innych krajach bloku wschodniego. Sprzeciw budziły już pierwsze przejawy prywatyzacji nomenklaturowej, które opisywały wolne już media. Powoływano wreszcie komisje śledcze, w tym w sprawie wspomnianej afery Orlenu. Dzięki niewiarygodnej wręcz kombinacji szczęśliwego trafu i rozumu uniknęliśmy oligarchizacji gospodarki. Nie znaczy to, że nie płacimy za to żadnej ceny. Do dziś pozostaje nią np. duży sektor państwowy. Nie jest to jednak cena wygórowana, jeśli spojrzymy na to, co dzieje się w innych dawnych demoludach. Tym razem historia obeszła się z nami łaskawie.